法律一旦制定，不能轻易改变。
[24]因此，社会公权力也构成了识别国家监察对象的重要要素标准。[30]国家监察立法同样也是对这一现实需求的回应。
第一，是我国《刑法》第九十三条第二款所规定的其他依照法律从事公务的人员与《监察法》第十五条第五款、第六款所规定的基层群众性自治组织中从事管理的人员和其他依法履行公职的人员的衔接问题。正因为公共行政模式发生转变，社会主体开始承担配给公共资源的公共职能，经营管理着部分公共资源并行使着部分社会公权力，所以，也就有必要将这些经营管理或配置公共资源而承担公共职能、行使公共权力的社会主体纳入国家监察的对象范围。然而，自古以来的经验表明，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限绝不罢休。以上人员如果涉嫌职务违法或职务犯罪，监察机关就可对其进行监察，换言之，公共财产就可作为识别监察对象的一个要素标准。因此，以公权为识别标准就包含了以下三个要素。
应该说，监察法意义上之公共财产的范围要比刑法中公共财产的范围更广，不仅包括国家机关、国有企业等管理的财产，还包括执政党与民主党派机关、政协机关以及公办行政事业单位等中的公共财产。我国《公务员法》第二条所确定的识别公务员的两个重要标准是依法履行公职和纳入国家行政编制，这里的公职与国家编制就是公共岗位的表征。[4]吕世伦主编：《西方现代法学流派（上卷）》，中国大百科全书出版社1998年版，第182页。
按照收入类型划分，可以将其细化为税收收入与非税收入。未来我国地方财政自主权的完善应以补正其权利结构的缺漏为重点，构建地方政府的公法人地位，调适地方财政自主权规范与事实的一致性，完善地方财政民主机制，构建中国特色的中央与地方财政争议法治化解决机制。权力是指人们通过某种作为或不作为来改变某种法律关系的能力，权力的相关概念是责任，相对的概念是无资格……权利和义务是相关联的。地方财政自主权利一系列体系性制度的缺失，导致我国地方财政自主权制度建设长期失衡，进而阻碍了中央与地方财政关系法治化的进程。
[10] 上述两种权力与权利互动模式和机制的差异在于：英、美模式把地方政府作为法人，构建中央与地方财政争议的司法解决机制，实现中央与地方财政关系的法治化，同时，地方居民积极参与地方财政自主行使权力的全过程。在此基础上，要求加快推进政治体制改革、有序扩大民众参与，实现人民主体地位的地方民主责任制诉求也日渐显现。
[24] 事实与价值的统一实际上就是哈特所说的用内在的观点接受法律规则。美国、英国、日本等国家，都设立有公民可以针对财政管理部门或地方政府违法或不当的财政行为提起公益诉讼的权利。参见童建挺：《德国联邦制的演变》，中央编译出版社2010年版，第71页。我国地方政府的财政自主权也是如此。
地方自有财政资源主要包括地方税收收入、共享税分成、地方行政事业性收费和政府性基金、地方的非经营性国有资产收益和国有资本收益等。[2]事实上，在现有中央与地方财政资源配置关系中，中西部地区的地方政府享有的规范层面的财政自主支出权力很小，这一现象在县乡政府层级更为突出。‘求仁传统中的这种‘入世超越精神，又是中国终极价值观念中最为重要、最为宝贵的部分。[6]刘剑文：《地方财源制度建设的财税法审思》，《法学评论》2014年第2期。
四是医疗卫生领域的财政支出要逐年增加，增加幅度不低于财政支出的增长幅度。在现代国家，无论是联邦制，还是单一制，理想的中央与地方财政关系图景都是中央与地方事权、财权财力、支出责任及转移支付的科学化、规范化及法治化，特别是中央与地方政府财政权力与财政权利构造的统一、均衡和互动。
地方政府通过市场化操作获得了实际上的国有土地有偿使用费标准设定权。这就是哈贝马斯所说的行政机关的内部编程。
在地方财政自主权的权利要素构造方面，德国立法参与模式的相关规定也许值得我们借鉴。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这一制度在实际落实上仍存在诸多问题，如地方居民对地方公共事务的参与热情度不高，地方民主机制有待拓宽。[14]参见宣晓伟：《传统中国中央集权制的认识和评价》，《中国发展观察》2016年第6期。要促使地方财政自主权制度得以有效运转，必须从权力和权利两个方面构建财政自主权。按照法、德模式构建地方财政自主权利与中央财政权力的融合机制，只需在全国人大或全国人大常委会下面设立一个协调中央与地方关系的委员会即可。
有鉴于此，笔者于本文尝试从地方政府财政自主权的基本构造分析入手，揭示当下中国地方财政自主权的构造缺陷，以期为准确把握、科学构建地方财政自主权，特别是为地方财政自主权良性、健康运转提供理论支撑，也为当下亟待构建的中央与地方财政关系法治化提供参考方案。除此以外，中央政府还会根据需要确定一些强制支出项目，比如2008年的农村义务教育免除学杂费和书费，提高经济困难补助和城乡义务教育学校公用经费，新型农村合作医疗、廉租房、城市居民最低生活保障、基本农田建设和保护以及土地整理和耕地开发，等等。
[20]比如，学者何梦笔认为，中国经历了一场静悄悄的联邦化。显然，在中央与地方事务管辖权限、财政支出责任、财政收入权限及转移支付制度实现科学化、规范化、法治化之前，促使地方政府下决心停止设立或实施违规收费极为困难。
地方政府对于自己收取的土地出让金一般享有自主支出权。囿于宪法规范的不足和法律规范的碎片化，我们尚无法形成对它的整体性描述。
地方政府在满足强制性支出的基础上，可以自主支配自己掌握的财政收入。（四）中央与地方财政争议协调处理机制的法治化 关于如何构建中央与地方关系的协调和处理机制，国内学者主要有两种观点。把它称为‘事实的论据是，主张这样一个规则存在，实际上对一个实际的事实作出外在的陈述，这个事实涉及‘有实效的制度的规则被确认的方式。以上是我国近年来地方财政自主权的概貌。
这两种模式和机制的共同特点是：地方财政自主权力与权利融合统一。对于这部分资金，地方政府当然享有支出自主权。
权利是指一个人可以迫使一个人某种作为或不作为，义务是指一个人应当作出某种作为或不作为。2015年4月18日，李克强总理主持国务院常务会议，研究部署全面清理涉企收费，强调指出，凡是没有法律法规依据且未按规定批准，越权设立的收费项目一律取消。
行政部门在多大程度上承担了政治立法者的任务，并且在执行中发展它自己的纲领，它就在多大程度上必须自己来决定论证和运用规范的问题。这些非正式或者非法的财政自主权包括自行组织国有土地有偿使用收入权、财政性投资自主权以及公债举借自主权等。
[21]王世涛：《财政宪法学研究》，法律出版社2012年版，第109页。在中央与地方财政关系法治化方面，规范层面与事实层面的统一是理想法治状态下的中央与地方财政关系，也是地方财政自主权的法治理想状态。（一）地方财政自主权权利构造的缺位 从霍菲尔德对法律概念的解析来看，法治化的地方自治权或自主权应当包含权利和权力两个要素。地方政府的税收立法权不能超越中央税收立法赋予的权限范围。
[12] 法国的经验值得我们学习，即有步骤地授予地方政府一定的税收立法权，构建必要的适度的地方税体系。公法人资格是地方自治或自主单位启动救济机制的法律人格或形式要件，地方自治或自主单位权利属性的构建是地方自治或自主主体权力属性落地生根的根本保障，二者相得益彰、缺一不可。
在现有法律规范体系内，我国没有普遍实行地方自治制度，因而没有地方财政自治权的规范概念，地方财政自主权的规范概念有先天缺陷，但规范意义上的地方财政自主权依然存在，尽管地方财政自主权更多的是以事实上财政自主权的面目呈现的。联邦主义是指：一个同时具有中央和地方决策过程的政府部门，通过它提供相关公共服务水平的选择，基本上根据相关辖区居民（以及其他可能涉及经营活动的人）对这些服务的需求决定。
我国《宪法》《预算法》及《监督法》已经构建了比较完善的地方居民广泛参与的地方财政民主机制，而全国人大代表也由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成，较能反映地方财政利益。[27]实际上，公民的财政权是从公民的私人财产权衍生的权利，它具有罗伯特·阿列克西所说的大家能够理解的实际意义、政治正当性以及高于法律权利的位阶等宪法性权利的特征，公民财政权具有包括知情权、参与权、监督权和救济权等内容。
